La consulta previa en los procesos mineros de la región (Primera entrega)
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A partir de la aprobación de las reformas a la Ley de Minería se ha desatado una serie de comentarios y posturas sobre la propuesta gubernamental que propone un cambio de la matriz productiva, incrementando la actividad extractivista minera.

 Por esta razón PODERES iniciará una serie sobre la minería comparando las políticas que se desarrollan en el entorno nacional con algunas de la región. Los distintos niveles de experiencia y las similitudes y diferencias que aporta cada caso pueden servir de prisma, en este caso metodológico, para anticipar patrones probables y tomar decisiones.

La primera de las políticas abordadas es la consulta popular previa y su ejecución en el entorno del  desarrollo minero a gran escala.

 Antecedentes:

 Si bien América Latina se ha constituido en la región con mayor exploración minera mundial es también donde se concentran 197 conflictos por esta actividad, según Observatorio Minero. La vigencia de la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales se ha constituido en una de las principales razones de los titulares de derechos en mención para sustentar su desacuerdo con la ejecución de distintos proyectos mineros en la región.

Este conocido convenio es un instrumento jurídico internacional vinculante que hasta la fecha ha sido ratificado por 20 países, entre ellos Ecuador, junto a los estados de mayor actividad minera en la región: Chile, Perú y Brasil.

Chile y Perú son los dos primeros países en la región considerados como los mejores lugares para invertir en proyectos mineros, según un reporte del 2012 de la revista especializada Minería Pan-América. Estas condiciones saludables para la inversión en ocasiones no incluyen lo establecido por la OIT en el convenio 169.

Proceso peruano:

Mineria Peru Proyecto Conga

Pese a contar con parámetros para regular la actividad minera a favor del crecimiento nacional, la legislación peruana no contemplaba los derechos de las comunidades aledañas a la zona de explotación  ni un ente encargado de vigilar por los posibles daños al ecosistema por este tipo de actividades. La creación de figuras que normen tanto los derechos de las comunidades afectadas por la minería y el impacto ambiental de la actividad tienen sus antecedentes en distintos conflictos mineros.

En el 2009 la ciudad amazónica de Bagua inició protestas por dos decretos legislativos que regulaban el tema forestal y el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. La alerta entre los indígenas parte de la demostración de que éstos eran incompatibles con el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en el que se establece la consulta previa, por lo que se pidió su derogación.

Sólo luego de un enfrentamiento entre indígenas y policías, en el que murieron 23 agentes y 10 indígenas en el suceso recordado como el Baguazo, el congreso aprobó la derogación de los decretos.

Ya en el 2012, durante el gobierno de Ollanta Humala, el congreso tramitó y entró en vigencia la Ley de Consulta Previa que durante años solicitaron las comunidades indígenas y las víctimas del Baguazo.

La ley fue promulgada por Humala ante el poblado amazónico Imacita en la provincia de Bagua. Según la presidencia peruana la ley tiene como base el Convenio 169 de la OIT.  Entre sus preceptos se establece que:

Las entidades del Estado que van a emitir medidas legislativas o administrativas relacionadas de forma directa con los derechos de los pueblos indígenas u originarios son las competentes para realizar el proceso de consulta previa.

El proceso de consulta estará sujeto a una base de datos elaborada por un organismo técnico de la función ejecutiva en la que se incluirán las características de las comunidades existentes, así como las referencias geográficas y de acceso de sus territorios. Si alguna comunidad no estuviera incluida y no se le hubiere consultado tiene derecho a  recurrir al derecho de petición.

El proyecto más reciente sin ejecutar en Perú a causa de conflictos provenientes de comunidades es el denominado Conga, a cargo  de la empresa Yanacocha. Éste ha estado dilatado desde el 2011 por protestas que tuvieron un alcance de diez meses durante el año anterior, al punto que el Gobierno declaró estado de emergencia en la localidad que se considera afectada, en la región de Cajamarca al norte de Perú.  A mediados del 2012 el gobierno dispuso la postergación de las actividades de explotación minera en la zona hasta el 2014 tras la presentación de un peritaje internacional que recomendaba implementar medidas para atenuar el impacto ambiental que causaría el proyecto, esto pese a que un informe internacional anterior consideraba que las afectaciones serían pocas y que existían todas las necesidades técnicas para proceder.

Una vez que las comunidades campesinas dieron tregua la Cámara de Comercio y Producción de Cajamarca  a través de su representante Luis Céspeda notificó pérdidas por 600 millones de soles (lo que equivaldría a 216 millones de dólares) por la paralización de distintas empresas del sector.

Uno de los defensores de las comunidades involucradas en las protestas es Gregorio Santos, el actual presidente regional de Cajamarca y potencial candidato a la presidencia de Perú para las elecciones del 2016. Una de sus principales críticas al proyecto Conga es sobre los accionistas de Yanacocha -Newmont Corporation, la Corporación Financiera Internacional del Grupo Banco Mundial y la Compañía Buenaventura-, que según considera  “en 20 años no han podido demostrar que su tecnología de punta realmente sirve”.

Actualmente Perú, el tercer mayor productor de cobre y zinc del mundo, está experimentando una caída de la producción debido a la merma de los precios. Durante el 2011 la minería en Perú tuvo una baja del 40% en tributación respecto al año anterior, factor que fue revertido en el 2012 con servicios como el comercio, según indicó el presidente Humala.

Sin embargo,  un análisis de la Cámara de Comercio de Lima prevé un aumento del 9,6% en la inversión para el 2013,  cifra de la cual el 45% provendría del sector minero. Eso significa que la minería aportaría cerca de $17.000 millones de los $38.000 millones de inversión privada previstos para 2013. Para este efecto, según el análisis, la cartera de proyectos mineros en Perú requerirá una inversión de $53.000 millones.

Proceso chileno:

Mineria Chile

Según señala el informe 2011 del Instituto Nacional de Derechos Humanos (IDH) de Chile, entre enero de 2010 y julio de 2011 hubo 45 sentencias relacionadas con acciones de garantías constitucionales en las que se alegaron infracciones al Convenio 169.

El convenio de la OIT fue ratificado por Chile en el 2009, año en que también entra en vigencia la Ley N° 19.253, conocida como Ley Indígena.

En el interim, la consulta previa no se ha implementado en Chile, pese a que el deber de consulta se encuentra regulado por el Decreto Supremo N° 124 del Ministerio de Planificación y Cooperación. Por su parte el IDH en el 2010 emitió un análisis del citado decreto y concluyó, basado en los principios del Convenio 169, que este no cumple con los principios internacionales que rigen en esta materia.

A comienzos del año 2011, el gobierno de Sebastián Piñera anunció la “consulta sobre institucionalidad indígena”, que contemplaba los siguientes temas:

  • Propuesta de nueva institucionalidad indígena
  • Reconocimiento constitucional
  • Consulta sobre nuevo reglamento del sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), que incluye un procedimiento de participación o consulta indígena
  • Regulación normativa del procedimiento de consulta.

Este procedimiento no fue bien recibido por las organizaciones, comunidades y autoridades indígenas, quienes realizaron gestiones ante la administración de Piñera y el Parlamento en las que solicitaban la suspensión del proceso y la derogación del Decreto Supremo N° 124. El Parlamento, especialmente las comisiones de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados y del Senado, acogieron las demandas y solicitaron al Ejecutivo la suspensión del proceso de consulta y la derogación del decreto N° 124, al mismo tiempo que indicaron que las futuras consultas se deben realizar de acuerdo con lo establecido en el Convenio 169.

En septiembre de 2011, el Ejecutivo suspendió el proceso de consulta. No obstante según lo establecido en la Constitución vigente chilena, promulgada por la dictadura de Augusto Pinochet, está amparada la privatización de ciertos recursos naturales como las minas. La constitución establece que:

El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose en éstas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, con excepción de las arcillas superficiales, no obstante la propiedad de las personas naturales o jurídicas sobre los terrenos en cuyas entrañas estuvieren situadas. Así mismo establece que la exploración, la explotación o el beneficio de los yacimientos que contengan sustancias no susceptibles de concesión, podrán ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de concesiones administrativas o de contratos especiales de operación, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije, para cada caso, por decreto supremo.

Actualmente Chile enfrenta distintos casos de proyectos mineros cuestionados por las comunidades que habitan la tierra en que se sitúan. Un ejemplo es el proyecto El Morro, de la empresa canadiense Goldcorp, cuya inversión estimada asciende a $ 3.900 millones. En mayo del 2012 fue cuestionado por un fallo de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, que acogió un recurso de protección presentado por la Comunidad Agrícola Diaguita de Los Huasco Altinos con el fin de revocar la autorización emitida por la Comisión de Evaluación Ambiental de Atacama en marzo de 2011. El tribunal estableció en su sentencia que la autoridad vulneró el derecho a consulta de la comunidad, en cuyo territorio ancestral se emplazaría el proyecto minero y cuyo carácter indígena es negado por el Estado. Además, el presidente de la comunidad denunció malas prácticas y negociaciones incompatibles por parte de la empresa, que en forma individual está ejerciendo presión sobre algunos comuneros, ofreciendo la entrega de vehículos y pago de diez millones de pesos anuales por familia, a fin de romper la organización y la resistencia frente a este proyecto minero.

En el 2012 la minería representó para Chile el 15% de su producto interno bruto, a pesar de que en ese año se haya registrado un 30% de incremento en los costos que forman parte de esta plataforma, como la energía eléctrica.

Consulta previa en Ecuador:

La minería a gran escala está fase de proyectos sin que hasta la fecha se ejecuten. Las recientes reformas a la Ley Minera aprobadas por la Asamblea Nacional con el veto parcial del Ejecutivo entrarían en vigencia una vez se publique en el Registro Oficial. Pese a que el órgano legislativo lo aprobó, ya existe una demanda interpuesta por la Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (Ecuarunari), presidida por Carlos Pérez. Esta demanda es una Acción de Incumplimiento presentada ante la Corte Constitucional por no realizar una consulta prelegislativa entre las comunidades indígenas, antes de llevarse a cabo actividades mineras.

En esta acción la comunidad indígena pide a la Corte Constitucional, la cual deberá calificar sus méritos, dejar sin efecto el instructivo para la consulta prelegislativa aprobada en la Asamblea y que se dé paso a la aprobación de una Ley Orgánica de Consultas.  Vale hacerse una mención sobre la influencia que ejercen organizaciones ambientalistas en la Corte, dentro de cuyo rol laboran actuales y anteriores líderes de organizaciones ambientalistas como Acción Ecológica, Ecolex, entre otras.

Organización de las comunidades

A pesar de que en materia política los logros de la organización de las comunidades que se consideran potencialmente afectadas por la actividad minera son muchos los procesos para concretar lo establecido aún son distantes.